第 2 节 从「道」到「土司制」（1 / 3）
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秦时的道，设了多少，史籍中无明确记载。《汉书·地理志》载，到西汉孝平帝时，道有 32 个。西南民族大学民族教授龚荫，逐一稽考后发现，有史籍记载设立于秦的，只有 16 个。可能的情况是：32 个道多数设于秦，能看到的史料，只记了其中一部分，也可能未记部分都是汉设立的。
16 个道，又并非都能在《中国历史地图集》秦部分中查出，能查出的，都设于当时的边郡中。秦时北地郡为边郡，西汉开疆拓土，在北地郡以西，设有安定郡、武威郡及纳入版图的西域境。以北地郡为例，秦图中，无道的设置，西汉图中却有了略衅道、除道、义渠道，按史料记载，除道、义渠道为秦时所设，一时也难辩分明。由于边地的变化，原来的边郡及道，又内移了。
两汉除设有道外，还设有属国。何为属国，《汉书·武帝纪》颜师古注中说：「凡言属国者，存其国号而属汉朝，故曰属国。」《汉书·卫青霍去病传》中又有颜师古注说：「不改其本国之俗而属于汉，故号属国。」就是说，存其国号，不改故俗为属国。属国的「国」，按古义和实际情形，指的就是民族部落和民族聚居地域。所谓故俗内容之一，就是封部落首领为侯爵等，以下千长百长照旧，统治系统不变。
匈奴是最大的中国北边之患，武帝时，匈奴昆邪王数次为汉所败，降者数万，《史记·卫将军骠骑列传》中说：「乃分徒在边五郡故塞外」，即在郡之下，设五个属国分而治之，他们维系原有的部落，连同混居的羌、月氏、龟兹、义渠等游牧诸族，与迁入地的与原住汉族杂处，经济文化得以交融。
游牧诸族，善骑射，汉朝将其青壮编入军籍，称属国兵，使其成为能配合汉军作战的一支劲旅。恒宽在《盐铁论》中说：「置五属国以拒胡，则长城之内，河山之外，罕被寇兹。」 可见其在边防上的重要作用。
东汉在承袭西汉属国制的同时，还设置比郡属国。《后汉书·百官五》中说：西汉「分郡离远县置之，如郡差小，置本郡名属国。」「设属国都尉，主蛮夷降者。」都尉为郡太守的副职，武职为主，军管所属之地，兼理民事，但不干预属国因俗而治的内部事务。同时又记，东汉「唯边郡往往置属国及属国都尉，稍有分县，治民比郡」。都尉行郡守职，下领诸夷诸部，地位得以抬升。
《后汉书·郡国治五》中说：安帝命「属国别领比郡者六」，分别为蜀郡、犍为、巴东、张掖、张掖居延、辽东等 6 个比郡属国。整个东汉，复置和增置的属国共有 11 个，并从西北边郡延展到西南部边郡。
属国中的诸民族部落，是汉朝的重点优待对象，「不输贡赋」。①其余内属诸夷，按《后汉书·南蛮西南夷列传》所记，除为汉征战有功者免赋外，余者要交薄赋。但各地薄赋不均或未依薄赋而行，有的太守甚至上书，主张「以蛮夷率服，可比汉人，增其租赋」，夷人怨恨赋敛烦数，屡有反叛，而比郡属国之设，由都尉行郡守职，则会有助于解决这一难题。
在边远广袤的西域（今新疆），有水有草就有部落，或叫人群聚居的地域，分散在沙漠与戈壁间。汉籍中将他们称为国。西汉时西域内属，计 36 国，至西汉末，又自相分割为 55 国，后内属东汉。两汉均设西域都护府统管；西域都护府为军政合一的郡级机构，其军政长官为都护。
《汉书·西域传》载：西域「最凡国五十。自译长、城长、君、监、吏、都尉、且渠、当户、将、相至侯、王，皆佩汉印绶，凡三百七十六人」。少数地处绝远者不在其中。就是说，西域诸国绝大多数内部的各类官员，还会获得汉朝印绶，成为汉王朝承认的地方官吏，具有双重身份。
在边远暑湿的南方边地，秦将征战至此，因秦亡自立为南粤王，南粤王汉初臣服得以世袭。后南粤反，武帝出兵平之。《史记·平准书》载：「汉连兵三岁，诛羌，灭南越，蕃禺以西至蜀南者置初郡十七，且以其故俗治，毋赋税。」这一区域，包括粤
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